企業出海法律風險解析與防範系列（二）： 外商投資安全審查制度—-以歐盟為例

外商投資審查框架在歐盟的建立是一個持續演進的過程。2017年9月13日，歐盟委員會發佈了《歡迎外國直接投資同時保護重要利益的通信》（COM(2017)494 final），首次提出了歐盟範圍內的外國直接投資審查機制的提案。在該檔中，歐盟委員會承認外國直接投資帶來的重要經濟和社會效益。同時也強調，當外國投資者（特別是那些由國家擁有或控制的投資者）試圖獲得對涉及關鍵技術、基礎設施、原材料或敏感資訊的歐洲企業的控制權或影響力時，可能出現對安全或公共秩序的風險。

2019年3月19日，歐洲議會和理事會發佈了《歐盟外商直接投資審查條例》（歐盟第2019/452號，下稱“《條例》”）。該《條例》於2019年4月10日開始生效，並於2020年10月11日起正式施行。《條例》主要目標是為歐盟成員國和歐盟委員會之間提供一個歐盟範圍內的合作框架，並建立共同的標準，以識別涉及外國投資者在歐盟收購或控制戰略性資產可能威脅安全或公共秩序的風險，確保外國投資與歐盟國家的整體利益相符，維護歐盟成員國國家安全和經濟利益。

《條例》適用於可能引發與安全和公共秩序擔憂的外國直接投資。雖然《條例》沒有對“安全”和“公共秩序”作出明確的定義，但在其第四條中列出了一系列可能被認為與安全和公共秩序相關的敏感領域和考量因素。

投資是否涉及以下領域：

通過該《條例》，歐盟鼓勵其成員國以保護國家安全和公共秩序為指導原則，參考《條例》中所規定的標準，建立或更新各自國內的外商投資審查機制。然而，《條例》未將任何否決權或執行權委託給歐盟委員會，其僅可向進行審查的歐盟成員國提出無約束力的意見。因此，歐盟成員國仍然在外商直接投資的監管方面保持主導地位。

2022年9月，歐盟委員會發佈的《關於歐盟外商直接投資審查第二份年度報告》（COM(2022)433 final，下稱“《報告》”）顯示， 2021年，歐盟三分之二的成員國已經制定了外商直接投資審查制度。

根據該《報告》，就接收最多外商直接投資的歐盟國家而言，德國以16.4%的占比居首，其次是西班牙、法國和荷蘭，分別占外國投資交易份額的13.8%、10.7%和10.5%。在此，我們為讀者概述幾個歐盟成員國的外商投資審查制度。

德國外商投資安全審查制度的監管框架由《對外經濟法》（Außenwirtschaftsgesetz, AWG）和《對外貿易條例》（Außenwirtschaftsverordnung, AWV）構成。在《歐盟外商直接投資審查條例》頒佈以及全球新冠疫情的背景下，德國多次修訂相關法律法規，進一步收緊外商收購德國企業的審查。

最新的德國外商投資安全審查制度擴大了審查的適用範圍，其中新增了16類強制申報的行業，新增的行業領域基本與《歐盟外商直接投資審查條例》中包含的領域相對應，涉及地球遙感系統、人工智慧、自動駕駛或飛行、工業機器人、半導體、網路安全、航空航太、核技術、量子技術、增材製造（3D列印）、資訊和通信技術、關鍵原材料等。

德國的外商投資安全審查主要分為兩類，即特定行業審查和泛行業審查。具體的審查方式如下：

德國負責外商投資安全審查的機關是德國聯邦經濟和能源部（“Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz, BMWK，下稱“德國經濟部”）。負有強制申報義務的外國投資者必須向德國經濟部進行申報。初步審查的期限為兩個月，如德國經濟部在收到申報後兩個月內未啟動實質審查程式，則視為批准該交易。如在兩個月的時間內啟動實質審查程式，德國經濟部通常有四個月的時間對交易進行進一步審查。

投資性質：外商投資達到以下門檻即觸發外商投資審查機制：

投資領域：

法國的外商投資審查涵蓋一系列領域，包括但不限於國防、運輸、公共衛生、電子通信和數據處理等。自2019年起，法國擴大了外商投資的審查範圍，所涉及的領域包括農產品的生產、加工和銷售；涉及政治和一般資訊印刷品以及線上新聞服務的編輯、印刷、分發；量子技術；能源儲存以及生物技術。

此外，法國於2019年頒佈了《第2019-486號法律--關於企業增長和轉型》（《PACTE法》），對外國投資者違反外商投資審查的行為作出了明確規定。如果外國投資者未經事先批准進行投資，經濟部長有權採取以下措施：1）要求投資者提交外商投資許可申請；2）要求投資者自行恢復投資前的狀況；3）要求投資者修改投資行為。此外，經濟部長有權對投資者處以以下罰款：1）所涉投資金額的2倍；2）標的公司年營業額（稅前）的10%；3）法人500萬歐元或自然人100萬歐元。

荷蘭歷來以其對外商投資的開放態度而聞名。2023年以前，荷蘭僅對電力、天然氣、國防和電信等少數行業適用審查機制。然而，隨著《歐盟外商直接投資審查條例》的頒佈以及地緣政治因素的影響，2023年6月1日，荷蘭《投資、兼併與收購安全審查法案》（Wet Veiligheidstoets investeringen, fusies en overnames，下稱“《Vifo法案》”）正式生效。

《Vifo法案》的審查體系適用於所有類型的投資者，不論其來自歐盟、非歐盟還是荷蘭本土。嚴格來說，《Vifo法案》建立的是一套國家安全審查制度，而不僅僅是一個外商投資審查制度。該法案具有追溯力，適用於2020年9月8日之後交割的所有符合條件的投資。自2023年6月1日起8個月內，荷蘭經濟事務與氣候部部長有權對有關交易進行追溯審查。

與大多數其他歐盟成員國的審查制度相比，《Vifo法案》更具有針對性，其僅基於與維護民主秩序、國家利益和社會穩定相關的國家安全考慮。具體來說，該法案適用於以下類型的投資：（1）商業園區的運營商或管理者；（2）關鍵技術或基礎設施（核能、熱傳輸、航空運輸等）的供應商；（3）在敏感技術領域（軍用物資、量子技術、半導體技術等）開展業務的企業。

總體來說，隨著《歐盟外商直接投資審查條例》的實施，歐盟成員國的外商投資審查制度整體呈現出趨緊的趨勢。近年來有不少中國企業赴歐投資的相關案例值得參考，這些案例也在一定程度上影響了歐盟成員國審查制度的調整。

2021年9月，中遠海運港口與德國漢堡港碼頭運營商Hamburger Hafen und Logistik AG達成一項協議，計畫以6500萬歐元收購其全資子公司HHLA Container Terminal Tollerort GmbH 35%的股權。德國政府根據歐盟《外商直接投資審查條例》的規定向歐盟委員會通報了此交易。隨後，歐盟委員會提出了關於此次收購的意見，認為該交易涉及海運基礎設施，可能影響地區安全，因此需要對中國國有企業的投資以及漢堡港的戰略重要性進行密切關注。2022年10月，德國政府有條件地批准該交易，中遠海運將收購的股權由35%降至24.99%。2023年5月，德國政府最終確認批准中遠海運港口收購漢堡港CTT碼頭24.99%股權。

2021年12月14日，北京賽微電子股份有限公司（下稱“賽微電子”）位於瑞典的全資子公司Silex Microsystems AB與德國Elmos Semiconductor SE簽署《股權收購協議》，Silex Microsystems AB擬以8450萬歐元收購德國Elmos位於德國北萊茵威斯特法倫州多特蒙德市的汽車晶片製造產線相關資產。Silex Microsystems AB於2022年1月向德國聯邦經濟和能源部提交了本次收購交易的外商直接投資申請。2022年11月10日，賽微電子發佈公告稱，賽微電子收到德國聯邦經濟和能源部禁止其瑞典的全資子公司收購德國汽車晶片製造線相關資產的正式決定文檔。

荷蘭Nowi公司成立於2016年，主要產品為能量採集電源管理晶片，該晶片可以對從環境收集到的微弱能量進行有效管理，為物聯網感測器、電子標籤、智能手環等場景提供能量支持。2022年，聞泰科技旗下安世半導體發佈新聞稿稱，其已於11日完成對荷蘭Nowi公司的收購。然而，近日荷蘭經濟事務大臣Micky Adriaansens表示，荷蘭政府計畫對這筆交易進行審查。此舉的依據是2023年6月1日生效的《投資、兼併與收購安全審查法案》。這一法案具有追溯力，適用於2020年9月8日之後交割的所有符合條件的投資。因此，荷蘭政府有權對中國半導體製造商安世半導體對荷蘭Nowi公司的收購進行審查。

中國投資者計畫前往歐洲投資時，面臨著頻繁的政策修改和地緣政治不確定性等多重挑戰。我們在此提出幾點實務建議，以期幫助讀者更好地應對外商投資安全審查制度及相關的法律風險。

首先，在企業赴歐投資的前期調研階段，應充分瞭解目標國家關於外商投資安全審查的法規政策，並及時調整投資策略。其次，隨著歐盟國家對外商投資審查政策的收緊，相關審查的時間可能會延長，不確定性也隨之上升。因此，企業在專案計畫中應預留足夠的時間來應對審查程式。最後，作為交易方，企業應根據實際情況對交易的條款作出妥善安排，以應對潛在的的審查結果和附加條件。

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